김포 장릉 주변 아파트 건설이 문화재 훼손인가를 법원이 판결한 요지

 

 

아래는 이번 사건에 대한 법원의 판결을 법원 자체가 요점식으로 정리한 것으로 이번 사태를 이해하는 데는 아주 요긴하다 판단해서 전문 전재하되, 편집을 가한다. 

그에 대한 좀 더 심층적인 분석, 예컨대 무엇을 근거로 법원이 이렇게 판단했으며, 나아가 이번 사태에서 드러나는 문화재 행정 문제점은 무엇인지는 추후 본 결정문을 분석해 시리즈로 짚고자 한다. 

이번 사건과 관련해 하나 꼭 짚고 넘어가고 싶은 것이 문화재청 대응이다. 

오죽 이 문제로 문화재 주변과 건설업계는 시끄러웠는가? 이번 사태가 미칠 파장은 엇비슷한 사례로 홍역을 치르는 다른 현장에도 미칠 파급이 작지 아니하다. 

이 판결이 난 시점은 7월 8일, 이 판결을 어찌 생각하고 어찌 대응할지를 그 주무 부처인 문화재청은 즉각 내놓아야 했지만, 그 어떤 반응이 아직 없다. 

공식 해명 대응자료도 없고, 문화재청장과 같은 비중있는 책임자급 발언 정도가 즉각 나와야 했지만 사흘이 지난 지금 시점까지도 이런 흔적도 어디에도 없다. 

판결문 분석과 대응책 마련에는 시간이 걸린다. 따라서 저 판결 시점에서 아래와 같은 식의 대응 자료가 나왔어야 한다. 

 

"법원이 이번에 문화재청 주장을 받아들이지 않아서 문화재청으로서는 당혹스러울 수밖에 없다. 하지만 문화재청은 법원 판단을 존중한다. 문화재청은 판결문을 면밀히 분석해서 그에 대한 대응방침을 조속히 국민께 알려드리고자 한다."

 

 

 

 

김포 장릉 인근 아파트 공사중지명령처분 취소 청구 사건 판결 보도자료 (2021구합73386 및 2021구합78084)

2022. 7. 8. 서울행정법원 제6부

 사안의 개요

 

원고들은 인천검단신도시개발사업으로 조성된 공동주택용지를 분양받아 사업계획 승인을 득한 후 그 지상에 아파트를 건설 중임. 

 

피고는 이 사건 공동주택용지가 국가지정문화재 사적 제202호 ‘김포 장릉’의 외곽 경계로부터 500m 이내로서 역사문화환경 보존지역에 해당한다고 보고, 이곳에서 높이 20m를 초과하는 건축물을 건축하는 경우 「문화재보호법」 제35조에 따른 문화재청장 등의 허가가 필요함에도 원고들이 그 절차를 이행하지 않고 아파트를 건축하고 있음을 이유로, 원고들에 대하여 이 사건 아파트 중 김포 장릉 외곽경계로부터 500m 이내 범위 토지 지상의 높이 20m를 초과하는 건축물(이하 ‘이 사건 건물’)에 대한 공사중지명령을 하였음(이하 ‘이 사건 처분’). 

원고들은 이 사건 토지가 역사문화환경 보존지역에 해당하지 않으므로 이 사건 공사에 「문화재보호법」 제35조에 따른 절차가 요구되지 않고, 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하 며 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기함. 

 

 

 

 사건의 쟁점

1) 이 사건 공동주택용지가 김포 장릉의 역사문화환경 보존지역에 해당하는지 

2) 「경기도 문화재 보호 조례」, 「김포 장릉 등 국가지정문화재 12개소의 역사문 화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허용기준 변경 고시(이하 ’이 사건 고 시‘)」에 의하여 이 사건 공사가 문화재보호법 제35조의 허가를 받아야 한다고 볼 수 있는지

3) 이 사건 공사가 「문화재보호법 시행령」 제21조의2 제2항 제1호 (가)목에서 정하고 있는 ‘국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물을 설치하는 행위’에 해당하는지

4) 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법한지

 

 

 

 위 사건에 관한 재판부의 판단은 다음과 같음 : 원고들의 청구를 인용하여 공사중 지명령을 취소함.

 

□ 판단 내용

1) 「문화재보호법」 제13조 제1항은 역사문화환경 보존지역의 범위를, 문화재 외곽경계로부터 500m 이내 범위에서 조례로 정하도록 하고 있음. 

이는 역사문화 환경 보존지역의 범위를 사전에 명확히 하되, 지방자치단체별로 해당 문화재의 가치와 주변 환경의 현황을 구체적으로 고려하여 정하기 위한 것으로 보이고, 그에 따라 제정된 것으로서 김포 장릉이 위치한 「경기도 문화재 보호 조례」 제5조 제1항 제1호는, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 주거지역, 상업지역, 공업지역의 경우에는 문화재 외곽경계로부터 200m 이내, 녹지지역, 관리 지역, 농림지역은 문화재 외곽경계로부터 500m 이내를 ‘역사문화환경 보호지 역’으로 정하였음.

그런데 이 사건 토지는 제3종 일반주거지역에 해당하고, 김포 장릉의 외곽경계로부터 200m 바깥에 위치하므로, 원칙적으로 위 조례 조항에 따라 역사문화환경 보존지역에 해당하지 않는다고 보임.

 

2) 「경기도 문화재 보호 조례」 제5조 제2항은 문화재 외곽경계로부터 200m 초과 500m 이내의 지역에서도, 10m 이상의 건축물을 건축하는 경우에는 문화재에 미치는 영향을 검토하도록 규정하고 있음.

그러나 관련 규정을 모아 보더라도 위 조항의 검토 주체는 건설공사의 인·허가를 담당하는 행정기관으로 보일 뿐이고, 위 조항으로써 해당 지역까지 역사문화환경 보존지역의 범위가 확대된다거나, 이로써 「문화재보호법」 제35조에 따른 문화재청장의 허가를 받을 의무가 생긴다고는 볼 수 없음.

3) 나아가 이 사건 건물 건축행위가 그 자체로 「문화재보호법 시행령」 제21조의2 제2항 제1호 (가)에서 정하고 있는 ‘국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물을 설치하는 행위’에 해당한다고 단정할 수 없음. 

 

즉 ① 현재 김포 장릉의 상태를 보면, 관람자 관점인 정자각에서는 사실상 별다른 조망 침해가 없고, 매장주체의 관점인 봉분 앞 혼유석에서 바라볼 때 멀리 조산에 해당 하는 계양산 전망이 이 사건 건물 등으로 가려진 것임.

 

② 그런데 문화재청의 훈령인 「역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허용기준 작성 지침」에 따르면,  능․원․묘의  조망 침해를  검토할 때에는 내부 주요 조망점에서 안산1)이 조망될 수 있는지 여부를 중요하게 검토하도록 하고 있을 뿐, 원거리에 위치한 조산 전망은 크게 고려되지 않고 있음.

1) 능은 주산을 배경으로 안산을 바라보고 입지하며, 멀리 조산을 바라봄.

 

③ 실제로 김포 장릉뿐 아니라 조선왕릉 중 도시 지역에 위치한 동구릉, 정릉, 의릉, 선릉·정릉 역시 능침에서의 조산 조망이 고층 건물 등으로 가려져 있고, 김포 장릉은 안산도 기존에 건축된 아파트로 훼손되어 없는 상태임.

 

④ 이러한 사실은 조선왕릉 세계유산 등재신청 당시에도 함께 보고되었으므로 조선왕릉 상당수의 조산 방향 조망이 가려져 있는 사실이나 김포 장릉의 안산이 훼손되어 있어 조망 경관이 완전치 않다는 것은 세계유산 등재 당시 이미 고려된 상황인 것으로 보임.

 

⑤ 실제 피고의 제안대로 이 사건 처분에 이어 이 사건 건물 상층부를 상당부분 철거한다고 하더라도, 여전히 문화재 외곽경계 500m 바깥에 건축 중인 다른 신축 아파트들에 의하여 계양산 전망이 대부분 가려진다는 사실이 확인되고, 결국 이 사건 건물 건축행위만으로 문화재의 경관이 중대하게 해쳐졌다거나, 공사 중단이나 철거로 조망이 회복된다고 단정하기도 어려움.

4) 이 사건 처분 당시 이 사건 건물은 이미 골조가 완성된 상태였고, 이에 공사 중단으로 원고들과 수분양자들이 입을 재산상 손해는 막대한 반면 이 사건 처분이나 이 사건 건물을 일부라도 철거하여 얻을 수 있는 이익은 그에 비하여 크지 않거나 미미함. 결국 이 사건 처분으로 침해되는 사익이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익과 비교하여 결코 작지 않으므로, 비례의 원칙에 비추 어 보더라도 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용의 여지가 있음.

 

 

 

[최종적 결론]

  

「문화재보호법」 제13조 제1, 3항, 「경기도 문화재 보호 조례」 제5조 제1항 제1 호 (나)에 따라 이 사건 토지는 김포 장릉의 역사문화환경 보존지역에 해당하지 않으므로, 이 사건 토지 내 시행되는 이 사건 공사는 「문화재보호법」 제35조 제1항 제 2호, 「문화재보호법 시행령」 제21조의2 제2항 제1호 (가)목의 행위에 해당하지 않아 그 건축허가 과정에서「문화재보호법」 제35조에 따른 문화재청장의 허가까지 받을 필 요는 없음.

설령 이 사건 토지가 김포 장릉의 역사문화환경 보존지역에 해당한다고 보더라도, 관련 규정에 의하면 능침에서 조산 조망은 ‘역사문화환경 보존지역 내의 건설행위 등에 관한 허용기준’의 중요한 고려 대상이 아니고, 다른 건축물로도 조산의 전망이 침해 되어 이를 회복하기 어려운 상태이므로 이 사건 건물로 김포 장릉의 조망권이 침해된다고 단정하기도 어려움. 따라서 이 사건 공사가 「문화재보호법 시행령」 제21조의2 제2항 제1호 (가)목에서 정하고 있는 ‘국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건 축물을 설치하는 행위’에 해당한다고 보기 어렵고, 그와 달리 본 이 사건 처분에는 재량권 일탈·남용의 여지도 있음.

따라서 피고가 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하므로 취소함.